Ocorre que o projeto de lei orçamentária anual deve assegurar o controle social e a transparência na execução do orçamento! Cuida-se, na verdade, da aplicação do princípio do controle social, que implica em assegurar a todo cidadão a participação na elaboração e no acompanhamento do orçamento, bem como do princípio de transparência, segundo o qual, além da observação do princípio constitucional da publicidade, cabe ao gestor utilizar os meios disponíveis para garantir o efetivo acesso dos munícipes às informações relativas ao orçamento.
Por sua vez, sabemos que deve ser assegurada aos cidadãos a participação no processo de elaboração e fiscalização do orçamento, através da definição das prioridades de investimentos de interesse local, mediante regular processo de consulta.
No entanto, mesmo que uma audiência pública seja realizada, a mesma poderá ter a sua validade questionada, caso ocorra algum vício insanável, a exemplo da ausência de convocação prévia com tempo suficiente para as pessoas serem informadas e se programarem para participar, ou a estrutura se mostre insuficiente para o regular desenvolvimento do evento, ou as autoridades estejam ausentes para que o público tenha a oportunidade de interagir, tirar suas dúvidas, apresentar sugestões e, enfim, ser ouvido.
Conforme corretamente sustentou a ONG, a ausência de representantes do Executivo prejudicou a participação da sociedade civil na audiência pública realizada em 23/11/2023 na Câmara Municipal de Mangaratiba! E, neste sentido, deve ser considerado o que dispõe o art. 48 caput, § 1º e incisos I a III, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF):
"Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
§ 1o A transparência será assegurada também mediante: (Redação dada pela Lei Complementar nº 156, de 2016)
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
II - liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; e (Redação dada pela Lei Complementar nº 156, de 2016)
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009) (Vide Decreto nº 7.185, de 2010)"
Aduza-se que, em relação à Mensagem n.º 33/2023, que capeia o projeto da LOA-2024 de Mangaratiba, não há uma exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis. E, tão pouco, inexiste uma justificativa da estimativa e fixação, respectivamente, dos principais agregados da receita e despesa.
Desse modo, tendo em vista que não houve a devida justificativa na Mensagem para os aumentos de impostos e taxas, bem como de contribuições, receita patrimonial, receita de serviços, transferências correntes, outras correntes e infra orçamentárias, a ONG, acertadamente, manifestou o seu posicionamento sobre ser inviável a aprovação da proposição em tela. Ainda mais sem a oportunidade de que os cidadãos interessados pudessem, em audiência pública, questionar diretamente os gestores municipais capazes de prestar os devidos esclarecimentos.
Por sua vez, foi exposto também o entendimento da ONG sobre a falta de justificativa a previsão de autorização de 50% (cinquenta por cento) de suplementação ,o conforme consta no inciso I do art. 5º do projeto de lei capeado pela Mensagem n.º 33/2023, sem que o ano de 2024 nem ao menos tenha se iniciado ou haja uma situação extraordinária capaz de justificar essa descaracterização antecipada do orçamento, tornando-o desde o seu nascimento uma peça decorativa.
Como se sabe, a suplementação do orçamento público consiste, basicamente, na possibilidade de se alterar as dotações orçamentárias, adequando-as às realidades não previstas quando da aprovação da Lei Orçamentária Anual – LOA. De acordo com a Constituição Federal, "a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei" (art. 165, § 8).
Por sua vez, a Lei Federal n.º 4.320, de 17 de março de 1964, que estabeleceu normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, preconizou que "a lei do orçamento poderá conter autorização ao Executivo para abrir créditos suplementares até determinada importância (...)" (art. 7º, inciso I).
Percebe-se que a legislação estabelece limites para o valor dos créditos suplementares, todavia não menciona de forma expressa o montante ou o percentual.
Assim sendo, a previsão para abertura de créditos adicionais suplementares deve ser feita mediante a fixação de um valor absoluto ou um percentual da despesa fixada de maneira que qualquer tentativa de estabelecer um valor, ou um percentual ilimitado, viola o princípio orçamentário que proíbe a fixação de créditos ilimitados.
Além disso, não pode a LOA prever um determinado percentual para certas despesas deixando-as, na prática, com previsão ilimitada de créditos, excetuado algumas dotações!
Outrossim, torna-se evidente que a fixação de abertura de crédito suplementar em percentual demasiadamente elevado, a exemplo dos pretendidos 50% (cinquenta por cento) da despesa, descumpre o princípio do planejamento. Ademais, este procedimento de autorizar a modificação de metade do orçamento, além de poder desvirtuar a proposta aprovada, retira do Poder Legislativo a função de exercer o controle orçamentário.
Desse modo, tendo em vista a reiterada jurisprudência das Egrégias Cortes de Contas do nosso país, infere-se que um limite adequado para as suplementações orçamentárias previstas no texto da LOA seria, no máximo, algo entre 20% (vinte por cento) a 30% (trinta por cento) do total da despesa, o que deve ser feito levando-se em conta o contexto fático de cada momento. Contudo, nada impede que, durante a execução do orçamento, desde que apresentando a devida justificativa, o Poder Executivo solicite ao Legislativo o aumento do percentual da suplementação, sendo condenada a autorização prévia em montante elevado.
Entretanto, devido à ausência de representantes da Prefeitura de Mangaratiba, os questionamentos da ONG e dos cidadãos interessados quanto ao elevado percentual de suplementação em 50% (cinquenta por cento), conforme previstos na Mensagem 33/2023, não puderam ser esclarecidos.
Como se vê, em termos de gestão orçamentária participativa, Mangaratiba encontra-se bem aquém daquilo que prevê o Estatuto das Cidades e a LRF.
No entanto, como se sabe, é condição obrigatória para a aprovação pela Câmara Municipal do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária a realização prévia de debates, audiências e consultas públicas. Só que, como já exposto, a audiência pública ocorrida em 23/11/2023 mostrou-se infrutífera devido à ausência de representantes do Executivo na Câmara Municipal, razão pela qual não podemos considerar como suficiente apenas ter havido aquela reunião da qual o Executivo não participou.
Outrossim, não basta haver uma só audiência pública num município extenso como é Mangaratiba, com sérios problemas de mobilidade urbana através dos transportes públicos quanto ao deslocamento dos distritos, áreas rurais e ilhas até o Centro, sem contar que os horários da manhã e da tarde, nos dias úteis, poderão não ser adequados já que uma parcela significativa da população trabalha. Logo, o Poder Público Municipal precisa promover eventos participativos em todos os distritos na forma híbrida (presencial e virtual), com a possibilidade de haver interação á distância pelo interessado por meio de alguma plataforma digital como Zoom, Google Meet, Teams, dentre outras.
Por fim, não se pode deixar de lembrar que a observância das normas legais, assim como a transparência dos atos de gestão, estão atrelados aos princípios da legalidade, da publicidade e da eficiência, estabelecidos no caput do art. 37 da Constituição Federal, com a redação da Emenda Constitucional nº 19, de 1998, aos quais se submetem todas as ações dos gestores públicos.
Desse modo, cabe ao Poder Público Municipal, em face aos princípios da legalidade, da publicidade e da eficiência constantes do art. 37, caput, da Constituição Federal, com a redação da EC nº 19, de 1998, dar o devido cumprimento às disposições do art. 48, parágrafo primeiro e incisos, da Lei Complementar Federal n.º 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e do art. 44, c/c o art. 4º, inciso III, letra “f”, da Lei Federal n.º 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), com vistas à transparência da gestão fiscal e a gestão democrática da cidade, de maneira que devem ser promovidas novas audiências e consultas públicas, bem como debates prévios, com a presença de representantes do Executivo Municipal, cuja realização é condição obrigatória para a aprovação legislativa do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual.
Foi com base nestes argumentos, expressos pela redação escrita deste cidadão, que a ONG Mangaratiba Cidade Transparente apresentou a sua solicitação a fim de que o Executivo Municipal, juntamente com a Câmara Municipal de Mangaratiba, adote as medidas cabíveis para que seja realizada nova audiência pública sobre a LOA-2024, com a devida presença de representantes da Prefeitura, capazes de prestar os devidos esclarecimentos, bem como tais audiências ocorram de forma híbrida (presencial e virtual), em todos os distritos de Mangaratiba, com transporte para os moradores das ilhas, transmissão via internet e a possibilidade de interação à distância por alguma plataforma digital.
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